§ 59 Bestehende Anlagen

3. Änderungsgesetz

§ 59 Absatz 1 enthält für die Gefahrenabwehr bei rechtmäßig bestehenden Anlagen die Generalklausel. Er bildet zugleich eine wichtige materiell-rechtliche Grundlage für behördliche Anordnungen. Zuständig sind die unteren Bauaufsichtsbehörden (§ 57). Gegenüber der bisherigen Vorschrift in § 59 Absatz 1 Satz 1 können die Bauaufsichtsbehörden künftig nur Anforderungen an bestandsgeschützte Anlagen stellen, wenn das zur Abwehr von erheblichen Gefahren für Leben und Gesundheit notwendig ist.

Die bisherige Vorschrift ermöglichte den Bauaufsichtsbehörden auch bei dem Nichtvorliegen von erheblichen Gefahren für Leben und Gesundheit Anforderungen zur Anpassung an das heutige Recht im Falle von beispielsweise Nutzungsänderungen oder Änderungen stellen zu können. Dies führt nach Darlegung zahlreicher Beispiele aus der Nordrhein-Westfalen-Initiative „Bürokratie am Bau: Ciao?!“ zu einem Verunmöglichen von Nutzungsänderungen in Bestandsgebäuden vor dem Hintergrund von entstehenden Unwirtschaftlichkeiten. Gerade bei Bestandsgebäuden führen Anpassungsverlangen an heutige Vorschriften dazu, dass Nachnutzungsinteressierte häufig vor eine wirtschaftliche Unmöglichkeit oder eine technische Unmöglichkeit gestellt werden. In der Folge fallen bestehende Anlagen in ihrer Nutzung leer, was angesichts der Bauaufgaben der heutigen Zeit vielfach nicht mehr zeitgemäß ist.

Die Ermächtigung des § 59 Absatz 1 für nachträgliche Anforderungen erfasst alle bestehenden baulichen Anlagen, die bestandsgeschützt sind, und zwar unabhängig davon, ob sie rechtmäßig oder rechtswidrig, genehmigt oder ungenehmigt sind (BayVGH, Urteil vom 1. Februar 1980 BRS 36 Nr. 211, Beschluss vom 16. März 1982 – 2 AS 82 A. 217).

§ 59 Absatz 1 ist mit seinen engen Voraussetzungen nur auf bestehende bauliche Anlagen anwendbar ist, die Bestandsschutz genießen. Bei bestehenden rechtswidrigen baulichen Anlagen, die nicht bestandsgeschützt sind, kommen für nachträgliche Anforderungen entweder § 82 oder § 59 Absatz 1 analog in Betracht.

Voraussetzung für die Anwendung des § 59 Absatz 1 ist es, dass die Anforderung zur Abwehr von erheblichen Gefahren für Leben und Gesundheit, notwendig ist. Dadurch ist die Ermächtigung der Behörde hinreichend begrenzt und bestimmt. Von einer erheblichen Gefahr ist dann auszugehen, wenn die Gefahr oder der Nachteil schwerwiegend und nachhaltig ist, wobei es auf die übermäßige Empfindlichkeit des Einzelnen nicht ankommt, sondern auf die objektiven Gegebenheiten.

Schon aus der Wendung „erhebliche Gefahren“ folgt dabei, dass es sich insoweit um konkrete Gefahren handeln muss. Es muss bei Betrachtung ex ante im Einzelfall bei ungehindertem Geschehensablauf mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden drohen (vergleiche BayVGH, Beschluss vom 21. Juni 2011, BeckRS 2011, 33332; Urteil vom 5. Februar 2015 – 2 BV 14.1202, BayVBl. 2015, 715 = NVwZ-RR 2015, 526 = BauR 2015, 1134 = BeckRS 2015, 41446). Dabei ist hinsichtlich des Grades der Wahrscheinlichkeit nach der Schutzbedürftigkeit des gefährdeten Schutzgutes zu differenzieren ist. Geht es – wie bei den Rechtsgütern Leben und Gesundheit – um den Schutz überragend wichtiger Rechtsgüter, genügt schon die entfernte Möglichkeit eines Schadenseintritts (VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 29.3.2011, BauR 2012, 473 = IBRRS 80345). Die allgemeine Vermutung einer Gefahr oder die ganz entfernte Möglichkeit des Eintretens eines Schadens reichen allerdings nicht aus. Eine Anpassung bestehender baulicher Anlagen allein an die derzeit geltenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften deckt § 59 Absatz 1 nicht.

§ 59 Absatz 1 erlangt dann besondere Bedeutung, wenn die Anlage zu irgendeinem Zeitpunkt materiell oder formell rechtmäßig war oder noch ist. Grundsätzlich stellen nachträgliche Anforderungen nach § 59 Absatz 1 eine Einschränkung der formellen Bestandsgarantie der Baugenehmigung dar. Nach § 59 Absatz 1 können deshalb auch frühere bestandskräftige Baugenehmigungen aufgehoben oder geändert werden. Baugenehmigungen legalisieren das Vorhaben während seines Bestandes, aber unter dem Vorbehalt, dass nachträglich keine erheblichen Gefahren entstehen.

Es ist gleichgültig, ob die Anlage oder die ihr zugehörige Einrichtung, bei der nachträglich Anforderungen gestellt werden sollen, vor Inkrafttreten der der ersten nordrheinwestfälischen Bauordnung errichtet wurde oder während ihres Geltungsbereichs. Es kommt auch nicht darauf an, ob ein technischer Mangel, auf den die Gefährdung zurückzuführen ist, schon bei der Planung oder Genehmigung vorlag oder erst später aufgetreten ist. Nachträgliche Anforderungen können auch darin begründet sein, dass eine Gefahr erst nachträglich erkannt wird oder ihre Schwere nachträglich anders beurteilt werden muss als zum Zeitpunkt der Genehmigung eines Gebäudes. Es kommt auch nicht darauf an, wen die Schuld an dem gefahrdrohenden Zustand trifft. Ferner ist es für eine Anordnung nach § 59 Absatz 1 und den Adressaten unerheblich, wer den sicherheitsgefährdenden Zustand verursacht hat, wann er entstanden ist und ob Schadensersatz- oder Entschädigungsansprüche entstehen können oder nicht.

Bei der Anwendung des § 59 Absatz 1 ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten.

3. Änderungsgesetz

§ 59 Absatz 2 übernimmt in Teilen die bisherige Vorschrift und ändert diese zugleich: Absatz 2 Satz 1 regelt, dass, wenn bestehende bauliche Anlagen wesentlich geändert werden, an die nicht von der Änderung berührten Teile nur Anforderungen gestellt werden können, wenn dies im Einzelfall wegen der Abwehr von Gefahren für Leben und Gesundheit erforderlich ist. Nach Satz 2 beschränken sich die bautechnischen Nachweise und deren Prüfung nach § 68 daher für den verbleibenden Bestand, im Bereich

(1.) der Standsicherheit auf den Einfluss von Laständerungen oder eines geänderten statischen Systems. Dies erfolgt auf Grundlage ursprünglich gültiger Regelwerke und, soweit vorhanden, geprüfter statischer Nachweise und

(2.) des Brandschutzes auf den Nachweis nach § 33.

Die Änderung einer Anlage auch zur Abgrenzung gegenüber der (Neu)Errichtung) ist dann wesentlich, wenn die Anlage erheblich umgestaltet wird, das heißt, in die vorhandene Bausubstanz erheblich eingegriffen oder das äußere Erscheinungsbild erheblich beeinflusst wird. Das richtet sich nach Art, Umfang und Gewicht der Änderung im Verhältnis zur bestehenden Anlage. Die Anlage muss ein anderes „Erscheinungsbild“ in ihrem Äußeren oder Inneren erhalten. Das setzt in der Regel Änderungen nicht nur geringen Umfangs oder nur untergeordneter Bedeutung voraus.

Bauliche Änderungen können auch in Verbindung mit Nutzungsänderungen wesentlich sein, obwohl Nutzungsänderungen von § 59 Absatz 2 nicht erfasst sind. Verfahrensfreie Änderungen (§ 62) können ebenfalls wesentlich sein, wobei jedoch die Verfahrensfreiheit zumindest ein Indiz für die Unwesentlichkeit darstellt. Gewöhnliche Instand- und Unterhaltungsarbeiten oder Reparaturen werden in der Regel keine wesentlichen Änderungen darstellen. Für Modernisierungen gilt § 59 Absatz 3. Eine feste Umgrenzung des Begriffs „wesentliche Änderungen“ lässt sich jedoch nicht geben; entscheidend sind immer die Verhältnisse des Einzelfalles. Ob eine Änderung wesentlich ist, muss auch im Verhältnis zur gesamten baulichen Anlage gesehen werden.

Die anzuordnenden Maßnahmen müssen aus Gründen der Gefahrenabwehr gen erforderlich sein. „Erforderlich“ ist strenger als zum Beispiel „rechtfertigen“ oder „im Interesse liegen“.

Erforderlich ist eine konkrete Gefahr; eine abstrakte Gefahr genügt nicht (OVG Lüneburg Beschluss vom 17. Januar 1986, BauR 1986, 684; OVG Hamburg, Beschluss vom 4. Januar 1996, BRS 58 Nr. 112 = BauR 1996, 694; anders noch die Vorauflage). Eine konkrete Gefahr in diesem Sinne kann aber bereits dann angenommen werden, wenn die typische Gefahrensituation, der die entsprechende bauordnungsrechtliche Vorschrift Rechnung tragen will, gegeben ist. Die Anpassung muss aber nicht vom öffentlichen Interesse dringend gefordert werden (a. A. OVG Berlin, Urteil vom 10. August 1979, DVBl. 1980, 495 nur LS = BRS 35 Nr. 111).

§ 59 Absatz 2 Satz 3 enthält eine zweite Generalklausel: Der Bestandsschutz entfällt nicht dadurch, dass für eine Nutzungsänderung oder eine wesentliche Änderung an einer Anlage eine neuerliche Statik oder eine neuerliche brandschutztechnische Beurteilung notwendig ist. Hintergrund ist, dass in zahlreichen Konstellationen im Zusammenhang mit der Nachnutzung einer bestehenden Anlage oder einer Nutzungsänderung einer bestehenden Anlage für den neuen Zweck neue statische Berechnungen und/oder brandschutztechnische Beurteilungen notwendig sind. Erst wenn das ursprüngliche Gebäude seine Identität verliert, weil der mit dem Vorhaben verbundene Eingriff in den vorhandenen Bestand so intensiv ist, dass er die Standfestigkeit des gesamten Gebäudes berührt und eine statische Nachberechnung des gesamten Gebäudes erforderlich macht, oder wenn die Vorhabenarbeiten den Aufwand für einen Neubau erreichen oder übersteigen, oder wenn die Bausubstanz ausgetauscht oder das Bauvolumen wesentlich erweitert wird, dann verliert die Anlage ihren Bestandsschutz (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. 3. 2001 – 4 B 18/01).

3. Änderungsgesetz

Bei Modernisierungsmaßnahmen bindet § 59 Absatz 3 die Ausübung des Ermessens einer Bauaufsichtsbehörde dadurch, dass von Anordnungen abgesehen werden soll, wenn sonst die Modernisierung erheblich erschwert würde. Dadurch sollen Modernisierungsvorhaben erleichtert werden.

Auf die neuen Regelungen zur Schaffung von Wohnraum in Bestandsgebäuden in § 47 („Wohnungen“) wird zudem verwiesen.